Ancien directeur de cabinet d’Élisabeth Borne à Matignon, ancien directeur général du Travail, ancien président de la section sociale puis de la section du contentieux du Conseil d’État, Jean‑Denis Combrexelle a traversé l’État par tous ses visages. Dans son ouvrage Du bon exercice du pouvoir : Dans l’État, l’administration, l’entreprise, il livre une réflexion nourrie par plusieurs décennies au cœur de la haute administration et des institutions françaises.
Management public, réforme de l’État, inflation normative, culture du résultat, rapport entre démocratie et efficacité : au fil de cet entretien accordé à Easynomics, il revient sur les grandes leçons tirées de son expérience et défend une vision du pouvoir fondée sur l’écoute, la lucidité et le sens du réel.
Vous avez traversé l’État par tous ses visages, la haute juridiction, la haute administration, le cabinet politique, en venant à écrire ce livre (1) sur le « bon exercice du pouvoir ». Pour ouvrir notre discussion, quelles sont les grandes leçons que vous retenez du bon exercice du pouvoir, notamment au sein de l’Etat ?
La première raison qui m’a conduit à écrire ce livre, c’est que toutes les responsabilités que j’ai exercées m’ont convaincu d’une chose : dans une organisation, ce qui compte d’abord, ce ne sont ni les organigrammes ni les procédures, mais la qualité des femmes et des hommes avec lesquels on travaille.
Je ne dis pas que les questions d’organisation ou de process sont inutiles. Elles ont leur importance. Mais elles restent secondaires par rapport à la qualité humaine et professionnelle des équipes. Avec des personnes de grande qualité, on compensera toujours les défaillances d’une organisation. À l’inverse, les meilleurs process du monde ne compensent jamais l’absence de cette qualité humaine.
Le second enseignement est lié au premier : les expériences managériales sont probablement les plus passionnantes. J’ai exercé des fonctions d’expert juridique, mais aussi des responsabilités de direction, notamment comme directeur général du Travail. Lorsqu’on a la chance de conduire une équipe, de porter un projet collectif, d’impliquer et de motiver des collaborateurs, c’est une expérience extrêmement forte.
La direction générale du Travail était particulièrement intéressante parce qu’elle mêlait à la fois le management interne de l’administration et une réflexion sur le fonctionnement des entreprises elles-mêmes. Cela donnait une vision très concrète de ce qu’est l’exercice du pouvoir dans une grande organisation.
Est-il nécessaire d’être un expert de son sujet pour être un bon manager ?
On oppose souvent les experts et les managers, comme si être excellent techniquement suffisait à faire un bon dirigeant. Ce n’est pas vrai.
Il faut évidemment une maîtrise minimale du sujet. Mais le meilleur spécialiste n’est pas nécessairement le meilleur manager. J’utilise souvent une comparaison sportive : dans une équipe de football, le meilleur capitaine n’est pas forcément celui qui marque le plus de buts. Didier Deschamps, par exemple, n’était pas le joueur le plus spectaculaire, mais il avait une capacité particulière à fédérer, à entraîner et à motiver.
Le management exige d’autres qualités : le charisme, l’écoute, la capacité à entraîner un collectif.
Quelles sont donc les qualités d’un « bon manager » ? Ces qualités sont-elles différentes entre le secteur public et le secteur privé ?
L’une des qualités essentielles d’un manager, c’est ce que j’appelle « le goût des autres ». Il ne s’agit pas d’être « gentil » ni de faire du « copain-copain » avec ses équipes. Il s’agit de s’intéresser sincèrement aux gens.
Tout le monde a besoin de reconnaissance dans son travail : les collaborateurs, les cadres, les ministres, les chefs d’entreprise, absolument tout le monde. Cela suppose que celui qui dirige soit capable de reconnaître le travail accompli et de montrer des signes d’attention.
Je pense également qu’un bon manager doit avoir une représentation juste de son pouvoir. Beaucoup de responsables se voient encore au sommet d’une pyramide, avec un pouvoir qui descend verticalement. Cette vision ne fonctionne plus et elle fonctionne encore moins avec les nouvelles générations.
Aujourd’hui, le manager doit être au milieu de son équipe, impulser, coordonner, faire circuler l’énergie. Le pouvoir ne doit pas être pensé comme une domination verticale mais comme une capacité à mobiliser.
Bien sûr, il existe de grandes différences entre le secteur public et le secteur privé. On ne dirige pas une administration centrale comme une business unit industrielle. Mais sur le fond, les ressorts humains restent très proches : le besoin de reconnaissance, la qualité des relations de travail, la confiance.
Vous posez un constat : dans l’administration, on est davantage sur une obligation de moyens (faire des décrets, des circulaires, des lois, etc.) que sur une obligation de résultats. Comment passer d’une logique de moyens à une logique de résultats ? On a vu par exemple ce type de démarche dans la gestion des finances publiques avec la LOLF.
C’est un problème très profond de notre administration. Pendant longtemps, et c’est encore largement le cas aujourd’hui, on a considéré qu’une réforme était réussie lorsqu’une loi était votée, lorsqu’un décret était publié ou lorsqu’une circulaire était rédigée. Mais ce n’est pas cela, le vrai sujet. La question fondamentale est beaucoup plus simple : qu’est-ce que cette réforme change réellement dans la vie des gens ? Faire une loi ne suffit pas. Une circulaire n’est pas l’aboutissement du processus administratif : c’en est le début.
Dans les administrations, on a souvent tendance à considérer que lorsque la dernière virgule du texte d’application a été écrite, le travail est terminé. En réalité, le véritable enjeu commence à ce moment-là : est-ce que la réforme améliore concrètement la vie des entreprises, des particuliers ou des associations ? C’est pour cela que je parle d’« obsession du résultat ».
La LOLF (2) aurait pu être un formidable instrument de transformation de l’action publique. Son idée initiale était pertinente : attribuer les moyens en fonction des résultats obtenus. Elle a été, selon moi, largement détournée de son esprit initial et n’a pas suffisamment transformé la culture administrative. Aujourd’hui, d’autres outils existent, notamment les politiques prioritaires du gouvernement, avec des objectifs très concrets. Par exemple : réduire les délais de jugement en matière civile à moins d’un an.
Je pense que nous aurons réellement progressé le jour où un ministre se sentira jugé non pas sur le nombre de textes publiés, mais sur les résultats obtenus.
Vous évoquez un effet « Modiano – Bernard Pivot », le fait que les meilleures décisions ne fassent pas nécessairement beaucoup de bruit. Cela ne plaide-t-il pas pour un Etat plus modéré et dont les interventions sont peut-être plus modestes ?
Les vraies réformes sont souvent les réformes raisonnables. Nous sommes dans un pays paradoxal : tout le monde réclame des réformes, mais dès qu’il faut les mettre en œuvre, les résistances deviennent considérables. J’ai souvent constaté qu’il existait deux manières de s’opposer à une réforme. La première consiste à dire frontalement : « je suis contre ». La seconde, beaucoup plus habile, consiste à dire : « je suis d’accord, mais cela ne va pas assez loin ». On réclame alors une réforme tellement radicale qu’on sait pertinemment qu’elle ne pourra jamais aboutir.
Cette manière de tuer les réformes est redoutablement efficace. Il faut donc être ambitieux, mais raisonnable. Vouloir tout bouleverser est souvent le meilleur moyen de ne rien changer. L’effet « Modiano – Bernard Pivot » renvoie à une autre idée : ceux qui parlent le mieux de leur action ne sont pas nécessairement les meilleurs responsables.
Je me méfie toujours des personnes qui savent trop bien « vendre » leur travail. Comme en marketing, il arrive parfois qu’un discours brillant masque en réalité un mauvais produit. À l’inverse, certains responsables remarquables sont de moins bons communicants.
Vous mentionnez le « surmenage » comme un écueil à éviter, qui peut inciter certains à se détourner des responsabilités publiques, n’est-ce pas une forme de nécessité dans des fonctions managériales et de hautes responsabilités ? On pense par exemple aux cabinets ministériels où les journées peuvent être particulièrement longues.
Bien sûr, les responsabilités publiques impliquent énormément de travail. Il faut beaucoup travailler, je l’ai moi-même fait dans mes fonctions.
Ce que j’essaie d’expliquer, c’est que ces fonctions sont aussi des métiers physiques. Pour exercer le pouvoir durablement, il faut être en forme. Cela suppose une forme d’hygiène personnelle : trouver son équilibre, avoir une activité physique ou culturelle, préserver des moments de respiration, conserver des liens personnels solides. Un responsable qui perd cet équilibre devient vite infernal pour ses collaborateurs.
Je dis souvent qu’un bon manager est quelqu’un qui absorbe le stress au lieu de le diffuser. Si vous diffusez votre propre stress sur toute votre équipe, alors vous n’êtes pas fait pour exercer ces responsabilités.
Par ailleurs, le surmenage produit souvent l’effet inverse de celui recherché. Lorsqu’on est épuisé, on devient conservateur. On perd la fraîcheur d’esprit nécessaire pour imaginer des solutions nouvelles. Les meilleures idées ne naissent pas toujours dans les réunions interministérielles ou à trois heures du matin derrière un bureau. Elles peuvent surgir en discutant avec des amis, en marchant, au cinéma, dans le métro ou pendant des vacances.
Il faut donc savoir garder une ouverture sur le réel. L’un des grands risques du pouvoir, notamment dans les cabinets, est de vivre dans une forme de huis clos permanent, coupé de ce que vivent réellement la plupart des gens.
Vous avez dirigé le cabinet d’Élisabeth Borne à Matignon. Sans trahir la confidentialité des échanges, qu’est-ce que cette expérience vous a appris sur l’exercice du pouvoir au sommet de l’exécutif que vous n’aviez pas vu ailleurs ?
Cette expérience a confirmé certaines de mes intuitions. On a souvent tendance à considérer que tout le pouvoir est désormais concentré à l’Élysée. Il est vrai que le président de la République dispose aujourd’hui d’une place considérable dans nos institutions, notamment depuis le quinquennat, mais Matignon demeure un véritable centre de pouvoir.
J’utilise souvent une image : l’Élysée, c’est la passerelle du navire ; Matignon, c’est la salle des machines. Le Premier ministre et son cabinet sont au cœur de la mécanique administrative de l’État : les réunions interministérielles, les arbitrages budgétaires, le suivi des réformes, la coordination des ministères. Ce n’est pas une fonction de simple exécution.
L’autre élément frappant est la tendance extrêmement centralisatrice de notre société. Tout le monde réclame davantage de décentralisation dans le discours. Mais dès qu’une difficulté sérieuse apparaît, tout remonte immédiatement vers le sommet de l’État : on veut voir le ministre, puis le Premier ministre, puis le président de la République. Il existe en France une attente très profonde de centralisation politique. Cela rend Matignon à la fois extrêmement rude et extraordinairement passionnant.
Votre livre se conclut sur une inquiétude : l’État et la démocratie vont mal ensemble, et leurs maux s’alimentent mutuellement. Cette année, le sujet de Culture Générale de l’INSP posait cette interrogation : « la nature démocratique de l’Etat le rend-elle impuissant ? » Comment penser un « bon exercice du pouvoir » dans un cadre démocratique ?
C’est précisément l’une de mes grandes préoccupations. La démocratie est aujourd’hui attaquée au nom de l’efficacité. On voit monter partout des discours qui expliquent que l’État de droit, les contre-pouvoirs ou les procédures démocratiques empêcheraient d’agir. Le danger est immense. Tout l’enjeu consiste donc à rendre la démocratie plus efficace sans renoncer à ses principes fondamentaux.
C’est pour cela que j’insiste autant sur la culture du résultat, sur la simplification normative ou sur la capacité de l’État à agir concrètement. Car lorsque la démocratie devient inefficace, elle nourrit elle-même la frustration démocratique et ouvre un espace aux discours populistes.
Il faut aussi comprendre une chose essentielle : dans l’exercice du pouvoir, il n’existe presque jamais de « bonne solution évidente ». La démocratie consiste très souvent à arbitrer entre plusieurs solutions imparfaites, chacune comportant des inconvénients sérieux. Lorsqu’un responsable politique choisit une option, cela signifie presque toujours que certaines catégories sociales, certains territoires ou certains intérêts seront pénalisés. C’est ce qui rend l’exercice du pouvoir aussi difficile et aussi usant.
Je me méfie énormément des responsables politiques qui présentent toutes les décisions comme des évidences simples. Soit ils ne connaissent pas réellement les dossiers, soit ils cherchent à tromper les citoyens.
Dans votre précédent livre, Les normes à l’assaut de la démocratie (3), vous interrogiez particulièrement la surproduction normative. Vous qui avez été président de la section sociale puis de la section contentieux du Conseil d’Etat, quel rôle peut justement jouer le Conseil d’Etat pour limiter l’inflation normative ?
Le Conseil d’État a évidemment un rôle important à jouer, et il le joue déjà en partie, à travers ses avis, ses rapports et sa jurisprudence, mais je pense qu’il pourrait aller encore plus loin.
L’une des difficultés françaises tient à notre obsession de la perfection juridique. Nous voulons des textes exhaustifs, capables d’anticiper toutes les situations possibles.
Le problème est qu’à force de vouloir tout prévoir, on produit des « cathédrales du droit » : des dispositifs tellement complexes qu’ils deviennent contre-productifs. Il faudrait parfois accepter une certaine forme d’imperfection et que la loi ne puisse pas régir l’ensemble de la société. C’est un changement culturel profond.
En France, chaque consultation a tendance à rallonger les textes et à les complexifier. En plus de quarante ans de carrière administrative, je n’ai jamais vu un texte ressortir d’une concertation plus simple qu’au départ. Le Conseil d’État peut contribuer à faire évoluer cette culture.
En conclusion de cet entretien, voyez-vous de grands angles de réforme nécessaires aujourd’hui pour la France ? Qu’il s’agisse du bon exercice de l’Etat, de la production normative ou d’autres sujets majeurs.
Je pense d’abord que la France et l’Europe font face à un immense défi technologique et industriel.
Le rapport Draghi (4) doit être lu très attentivement : il met en évidence le risque de décrochage européen face aux États-Unis et à la Chine.
Le deuxième grand sujet est évidemment l’éducation et la formation. Avec l’intelligence artificielle, nous entrons dans une période de transformation majeure. Personne ne sait exactement quels seront les effets de cette révolution technologique, mais une chose est certaine : nous devons former les populations à ces nouveaux outils.
Les questions de sécurité, d’ordre public et de solidarité entre générations seront également centrales dans les années à venir. Sur tous ces sujets, il faut être lucide : il n’existe pas de solution simple. C’est précisément pour cela que les responsabilités publiques restent passionnantes.
Je n’aime pas l’idée selon laquelle les hauts fonctionnaires seraient uniquement des exécutants chargés d’appliquer des décisions politiques. Bien sûr, ils doivent mettre en œuvre les choix démocratiques. Mais leur rôle consiste aussi à proposer, à alerter, à faire remonter le réel. C’est ce qui fait toute la richesse et toute la difficulté du service de l’État.
Nathan Granier
Références :
(1) Jean-Denis Combrexelle (2026), Du bon exercice du pouvoir. Dans l’État, l’administration, l’entreprise, Paris, Odile Jacob.
(2) Loi organique relative aux lois de finances, Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), Journal officiel de la République française, 2 août 2001.
(3) Jean-Denis Combrexelle (2024), Les Normes à l’assaut de la démocratie, Paris, Odile Jacob.
(4) Mario Draghi (2024), The Future of European Competitiveness, rapport remis à la Commission européenne, septembre 2024.
Easynomics 