Le budget 2022 : une illustration de la théorie économique du cycle électoral ?

Le 19 septembre dernier Xavier Bertrand annonçait sur son compte twitter : « Emmanuel Macron fait campagne avec le chéquier de la France ». Une déclaration choc à la suite des annonces complémentaires du Président de la République, notamment le plan d’investissement dans les technologies d’avenir (France 2030) pour 30 Mds €, le revenu d’engagement jeune qui coûterait 500 M€ en 2022 ainsi que le « plan Marseille en grand » avec un coût de 257 M€ en 2022 (rénovation des écoles) et un coût global de 1,5 Mds €. Distribution de milliards contre voix ou mesures structurelles dans la continuité du quinquennat ?

La théorie du cycle électoral

Les cycles politiques sont l’un des sujets les plus étudiés de la science économique. La littérature a introduit l’idée que les gouvernements cherchent à maximiser les chances de réélection en programmant stratégiquement les politiques après le cycle électoral. Son point de départ est la littérature sur le vote économique, qui a montré que les conditions économiques (par exemple, la croissance, l’inflation et les niveaux de chômage) jouent un rôle central dans les décisions électorales des électeurs et les fortunes électorales des partis (Powell et Whitten 1993 et Stevenson 2008).

Les premiers jalons sont posés et formalisés par Nordhaus (1975) qui partait du postulat que les hommes politiques sont opportunistes et que les électeurs sont, quant à eux, naïfs et réélisent les gouvernements qui ont assuré une forte croissance économique avant les élections. Nordhaus supposait également que les électeurs étaient amnésiques et ne se rappelaient que de la période pré-électorale, sans tenir compte du reste du mandat. Des politiques budgétaires expansionnistes sont donc favorisées pendant la période pré-électorale.

La théorie du cycle électoral a été mise en lumière à l’occasion de l’élection de Nixon en 1972. Kenneth Rogoff le qualifiait de “héros toutes catégories du cycle politique” par rapport à l’augmentation de 20 % des prestations en sécurité sociale, deux semaines avant l’élection présidentielle.

Compte tenu de ces contraintes, des recherches ultérieures se sont concentrées sur l’impact des élections sur les décisions budgétaires, qui sont sous le contrôle direct des gouvernements (Blais et Nadeau 1992), (Rogoff et Sibert 1988). La littérature sur le cycle budgétaire politique soutient que les gouvernements améliorent leurs perspectives électorales en adaptant leur comportement de dépenses au cycle électoral et en distribuant de l’argent à l’électorat avant les élections (Drazen et Eslava 2010). Une augmentation des dépenses sociales à l’approche des élections ne devrait pas seulement stimuler l’économie mais aussi bénéficier directement aux électeurs (Bickers et Stein 1996) ; cela pourrait également signaler la compétence économique aux électeurs (Rogoff et Sibert 1988), augmentant ainsi la popularité du gouvernement.

Les annonces du Projet de Loi de Finances 2022

● La fin du “quoi qu’il en coûte”

L’extinction progressive des mesures exceptionnelles d’urgence mises en place au plus fort de la crise COVID arrivera à son terme en octobre 2021. Le PLF 2022 sera vierge de toute mesure de soutien exceptionnelle, ce qui se traduit par le déficit public prévu. Les prévisions font état d’un déficit de 4,8 % en 2022.

● Le réarmement régalien

Le PLF 2022 fait état d’une hausse du budget de la mission “défense” de 1,7 Mds €. Le budget global de la mission s’élève à 40,9 Md€ en 2022. Cette hausse s’inscrit dans la continuité des augmentations réalisées depuis 2017 afin de pouvoir répondre aux évolutions du contexte international avec des priorités pour le renseignement, l’espace, le cyber et les exportations. Une hausse est également en termes d’effectifs, celui-ci est augmenté de 492 ETP. Outre les armées, le ministère de l’intérieur connaît également une augmentation budgétaire de 1,5 Md€ consacrée principalement au Beauveau de la sécurité. Cette enveloppe va également servir à atteindre les 10 000 forces de sécurité supplémentaires annoncées en début de mandat.

● Investissement dans l’éducation, l’enseignement supérieur, la recherche et la jeunesse

En 2022, les crédits alloués à la mission “enseignement scolaire” vont croître de 1,7 Mds € comparativement à la Loi de Finances initiale 2021. L’enveloppe sera décomposée entre la continuité de la revalorisation salariale du personnel de l’éducation (700 M€), une augmentation du budget alloué à la recherche (500 M€), ainsi que la hausse des bourses sur critères sociaux adossée à l’inflation à la rentrée 2021.

● Evolution mesurée sur les dépenses de l’Etat prévues en 2022

La baisse des crédits de paiements prévus en 2022 s’explique en grande partie par l’extinction des mesures d’urgences COVID. Ils sont estimés à 515 Mds € en 2022 contre 514,2 Mds € en 2021. Cette comparaison est bien évidemment biaisée par la pression induite par la crise COVID sur les dépenses publiques. L’évolution favorable de la croissance annoncée le 29 octobre dernier faisait état d’un retour à la situation d’avant crise avec une croissance acquise de 6,6 % sur les 3 premiers trimestres de 2021 nous incite à aller vérifier l’état des dépenses publiques sur la programmation initiale de la loi de finances 2020. On y retrouve des crédits de paiements estimés à 478 Mds €. Comparativement à cette année de “l’ancien temps”, les dépenses publiques font état d’une croissance des dépenses publiques de 37 Mds €. La hausse s’explique globalement par la mise en place du plan de relance ; 17 Mds € en 2021 et 10 Mds € en 2022 ainsi que les évolutions des personnels (régalien, enseignement).

● Annonces complémentaires

Outre les annonces du PLF 2022. Emmanuel MACRON annonçait la mise en place dès 2022 du plan France 2030, l’instauration d’un revenu/contrat d’engagement pour les jeunes estimé à 550 M€ en 2022, le déblocage d’une enveloppe pour le plan “Marseille en grand” ou encore le chèque énergie estimé à 600 M€ .
Avant les annonces complémentaires faites par le président de la République, le budget 2022 présentait la sincérité budgétaire attendue par l’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Après ces dernières, le Haut Conseil des Finances Publiques a jugé cela comme étant incomplet et doit être ajusté au gré des annonces réalisées après sa parution.
Plus globalement le calendrier des annonces est associé à la rentrée politique et à la mise en route de la majorité des stratégies politiques en vue des présidentielles de 2022. Se pose donc la question de la corrélation de ces annonces avec le calendrier et les ambitions présidentielles du président de la République.

Nuancer l’application de la théorie du cycle électoral

Compte tenu de la raison principale de la hausse des dépenses d’Etat entre la LFI 2020 et le PLF 2022, à savoir le plan de relance décidé par l’Etat en 2020 à la suite de la crise COVID, il est nécessaire de questionner les théories économiques sur le sujet.

Le plus grand protagoniste de la relance budgétaire d’après crise est sans aucun doute John Maynard KEYNES, il est énoncé qu’en période de creux, des dépenses supplémentaires de l’Etat provoqueraient un stimulus efficace pour le soutien de l’offre, la reprise de la demande et au final une reprise de la croissance. Au travers de l’histoire, différents plans de relance ont été effectués avec plus ou moins de succès. Le leitmotiv de cette théorie keynésienne se trouve dans la théorie du multiplicateur budgétaire où une dépense donnée de l’Etat est censée provoquer une activité économique supplémentaire.

Un autre pan économique a étudié l’importance du timing à propos des dépenses structurelles. Krueger (1993) est arrivé à la conclusion que les crises peuvent servir de tournants et de catalyseurs tant le coût politique de la réforme apparaît plus faible qu’en temps normal.

Opportunisme électoral ou catalyseur économique : quelle conclusion ?

La croissance des dépenses de l’Etat entre la LFI 2021 et le PLF 2022 initial a tout du catalyseur économique. L’objectif premier est de continuer le déploiement du plan de relance, d’en récolter les premiers effets et maintenir une trajectoire de moyen voir de long terme afin de réhausser la croissance potentielle. Les annonces complémentaires d’investissements rentreraient dans le cadre de l’opportunisme quant à la situation. Il n’y a pas meilleur timing qu’une crise pour réformer. Intensifier les investissements d’avenir aura certainement un impact plus important sur le potentiel économique.

L’annonce concernant le revenu d’engagement aurait pu être contestable et corrélée au calendrier politique si ce n’est les récentes annonces d’éligibilité. Le fait de conditionner cette aide supplémentaire à un objectif de formation transforme l’annonce en une mesure visant à réduire le chômage de longue durée. En effet, le fait d’inciter une partie de la population à être formée augmenterait leurs chances de retrouver, voire de rentrer sur le marché de l’emploi.
Une annonce rentrerait dans le champ de la dépense politique, à savoir le chèque énergie. Cette dépense n’a pas de visée structurelle à proprement dit mais viendrait s’inscrire dans une optique de paix sociale. Deux visions peuvent se confronter. Celle de l’achat de voix à l’approche des présidentielles et celle du maintien de la paix sociale face à un dérèglement conjoncturel du marché de l’énergie afin de permettre aux mesures structurelles du plan de relance de faire effet sur l’économie.

Walid Madiou

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