Comprendre le budget de la France pour 2020

Le 17 décembre dernier, les députés ont définitivement adopté, à 77 voix pour et 30 voix contre, le projet de loi de finances (PLF) 2020. Passé au lavage de ce long cycle institutionnel, l’épais texte du budget 2020 est riche de changements pour les acteurs publics comme privés. Plus que cela, il traduit la trajectoire de la majorité présidentielle sur l’ensemble du quinquennat. En effet au moment de sa proposition au conseil des ministres le 27 septembre 2019, le Gouvernement était contraint de traduire la sortie du mouvement des gilets jaunes en baisse de l’imposition, mais dans le même temps il ne pouvait nier ses impératifs sur le plan de la dette publique. Pour avoir une lecture complète, outrepassons la lettre, dépassons le chiffre, allons à l’esprit. Le budget de la France pour l’année 2020, décryptage.

Baisser les impôts et… soutenir la croissance ?

Artisan majeur du programme économique d’Emmanuel Macron, l’économiste Philippe Aghion avait averti : « sans volet social, le libéralisme conduit au populisme », ajoutant « qu’il est possible de réduire le déficit sans casser la croissance ». A l’heure de construire son budget, ces mots semblent presque avoir mené la majorité présidentielle. Si la France reste une économie leader au sein des modestes résultats européens sur le plan de la croissance (le gouvernement a revu sa prévision de croissance à la baisse passant de 1,4% à 1,3 début 2020), le budget 2020 devait réduire les impôts à la fois pour tenir les engagements du quinquennat et répondre aux mouvements sociaux de l’année 2019. Le Ministre de l’économie et des finances Bruno Le Maire développait ainsi : « vous ne faites pas un budget au milieu de nulle part. Vous faites un budget en fonction de priorités économiques et d’une situation économique et sociale ». Sur l’ensemble du quinquennat, le gouvernement s’était engagé à une baisse de 27 milliards d’impôts et réalise en 2020 une promesse de campagne importante : la taxe d’habitation sur les résidences principales est intégralement supprimée pour 80% des ménages en 2020, et sans en faire peser le poids aux collectivités locales.

La baisse des impôts portée à près de 9 milliards d’euros dans ce budget se matérialise principalement à travers le prisme de la réduction de l’impôt sur les revenus (IR). Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit en outre une baisse substantielle de l’impôt sur le revenu d’un montant de 5 milliards d’euros. La première tranche du barème est abaissée de 14% à 11%, traduisant une baisse de l’impôt sur le revenu d’environ 300€ pour 16,9 millions de foyers fiscaux. Après la revalorisation exceptionnelle de 20 € du montant forfaitaire de la prime intervenue en 2018, l’engagement présidentiel (pris au moment des mouvements sociaux fin 2018) d’améliorer de 100 € le revenu au niveau du SMIC est mis en œuvre grâce à la revalorisation de 90 € du montant maximal du bonus, pour un coût de près de 4 Md€ en 2019. D’autre part la prime d’activité est de nouveau revalorisée dans le présent PLF, à hauteur de 0,3 %. L’ensemble de ces mesures incarne la volonté du gouvernement de redonner du pouvoir d’achat de manière générale, et de valoriser plus particulièrement les actifs.

Dans son étude sur le budget 2020, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) (plutôt keynésien) a divisé les ménages français en 20 groupes de taille identique classés selon leur niveau de vie, le groupe 1 représentant les 5% les plus modestes et le groupe 20, les 5% les plus aisés. Selon leur travail, ce sont les classes 13 et 14 qui vont profiter le plus, en pourcentage de niveau de vie, des mesures fiscales votées en loi de finances pour cette année, avec un gain moyen qui devrait dépasser les 600 euros par ménage. Les 5% les plus modestes vont voir leurs revenus diminués en moyenne de 45 euros pour plusieurs motifs selon l’institut :  « les effets des mesures prises sur les aides au logement (-30 euros), la réforme des allocations-chômage (-40 euros) et la hausse du prix du tabac (-30 euros), n’étant qu’en partie compensés par les effets positifs de la taxe d’habitation (+35 euros) et les revalorisations de l’allocation aux adultes handicapés (+ 15 euros) et de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (+10 euros) ».

Le budget 2020 reste moins favorable aux très hauts revenus mais l’est en effet davantage pour les classes moyennes supérieures. L’angle libéral du gouvernement, bien que donnant davantage de pouvoir d’achat au global, avantage relativement les actifs et les classes moyennes, mais finalement assez peu les classes les plus populaires (surtout les non-imposables). Tout étant à nuancer, le travail de l’OFCE révèle bien la place du trio Philippe-Le Maire-Darmanin dans un budget plutôt de centre-droit coloré.

La dette publique au cœur des esprits

Alors certes les plus modestes pourraient se plaindre du budget 2020, mais le MEDEF ne se gêne pas pour le faire aussi abordant « la fin de la politique de l’offre » et plus grave encore un arrêt du soutien à la compétitivité française. Toutefois le gouvernement s’est défendu de cette accusation, le Ministre de l’Economie et des Finances dressant une orientation inverse : « le gouvernement a développé depuis deux ans une politique de l’offre et continuera de développer une politique de l’offre ». Sur le plan de l’imposition, le budget 2020 prévoit une baisse de l’impôt sur les sociétés dont le taux pour les grandes entreprises passe notamment de 33,3% à 31%. Le principal point de tension demeurait sur la suppression progressive de la niche fiscale sur le gasoil non tourier, ainsi que le changement du régime fiscal pour le mécénat. Dans la lignée de la problématique de l’offre, c’est celle de la dette qui a guidé les débats autour du budget 2020. En réduisant les impôts et en procédant à plusieurs transformations du budget, le gouvernement s’est félicité de maintenir le déficit à 2,2% du PIB. Pour autant le bilan demeure plus contrasté. En effet une grande partie de la baisse du déficit vient de la chute de la charge de la dette liée aux taux faibles.

Dans son rapport sur le budget 2020 la fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (IFRAP), think thank d’évaluation des politiques publiques à tendance libérale, a souligné la stagnation du déficit structurel. Pour la première fois, ce solde budgétaire dénué des impacts de la conjoncture économique persiste à hauteur de – 2,2%. En d’autres termes, il est possible de dire que le gouvernement n’a pas fait d’efforts de transformation suffisamment significatifs pour réduire son déficit. Le Haut Conseil des finances publiques a d’ailleurs tiré la sonnette d’alarme en attirant l’attention du Parlement sur le fait que la France frôle le volet correctif, c’est-à-dire qu’elle pourrait entrer à nouveau dans une procédure pour déficit excessif. Le déficit structurel est en effet une notion clef dans l’application de la règle d’or budgétaire au niveau européen. Pour autant, il convient de nuancer cette notion de déficit structurel puisqu’elle s’appuie sur le calcul de la croissance potentielle également contesté. Au-delà de ces querelles de terme, c’est l’esprit du budget qui doit être retenu. A défaut de pouvoir réaliser de véritables économies de structure, le Projet de Loi de Finances 2020 s’est construit pour limiter la montée du déficit en dépit de conséquentes baisses de l’imposition.

Comme le relève Olivier Blanchard (ex-chief economist du FMI) les taux d’intérêts négatifs pourraient à l’inverse constituer une opportunité pour réaliser des investissements publics d’une plus grande ampleur. Sur ce domaine, fidèle à sa ligne économique et à une stabilité budgétaire tant bien que mal, le gouvernement ne dévie pas.  

Un autre enjeu majeur : transformer le budget de l’Etat

L’autre enjeu majeur de ce Budget 2020 se trouvait néanmoins bien au niveau de la fiscalité locale et de la transformation du budget de l’Etat. Le Projet de Loi de Finances acte que la taxe d’habitation sur les résidences principales, déjà supprimée progressivement d’ici à 2020 pour 80 % des foyers, le soit aussi, par tiers, pour les 20 % de Français les plus aisés, entre 2021 et 2023. Dans ce contexte, le gouvernement prévoyait un gel des valeurs locatives (qui servent de base au calcul de la taxe d’habitation), mais il s’est heurté à la fronde des collectivités locales. Celles-ci s’étaient vu promettre une compensation, à l’euro près, de la disparition de cet impôt et dénonçaient une perte de 250 millions d’euros pour les communes et intercommunalités. Bercy estime le gain de pouvoir d’achat de la mesure à 18 milliards d’euros, avec une moyenne de 723 euros par foyer. Par cette suppression, le gouvernement souhaite non seulement redonner du pouvoir d’achat mais aussi mettre fin à un impôt jugé « inéquitable » (vis-à-vis du territoire). La volonté était enfin de préserver l’engagement financier de l’Etat auprès des collectivités. Le soutien à l’investissement local est en hausse de 1 milliard depuis 2014 et la dotation globale de fonctionnement aux collectivités (DGF) est reconduit à 27 milliards d’euros depuis 2017.

Si l’on peut considérer que ce budget 2020 ne va pas suffisamment loin, l’ambition était également de transformer le budget de l’Etat. Cet effort s’observe avec la suppression de la taxe d’habitation mais se distingue d’autant plus sur le volet écologique. Le Projet de Loi de Finances 2020 fait un nouveau pas en la matière et prépare l’inclusion d’un budget vert en 2021. La présentation des recettes et des dépenses devrait se faire selon leur impact en matière de tenue des engagements environnementaux du pays. La baisse des émissions de CO2 est le premier critère retenu et au total le budget devrait être passé au crible de six enjeux, dont ceux de la gestion durable des déchets, de la qualité de l’eau, de l’artificialisation des sols. « Cela doit nous permettre de prendre des décisions politiques et faire en sorte que le budget soit de plus en plus vert » plaide la députée Bénédicte Peyrol extrêmement engagée sur la thématique de la fiscalité écologique. En documentant davantage les dépenses pro-environnement de l’Etat, Bercy espère renforcer encore la part de ses bons du Trésor verts, qui représentent 19 milliards d’euros actuellement. « La demande des acteurs de la finance verte est  forte, mais nous ne sommes pas capables de leur prouver actuellement la part de nos investissements verts », reconnaît Gérald Darmanin, Ministre de l’Action et des comptes publics.

Le Projet de Loi de Finances 2020 « Baisser les impôts, préparer l’avenir » traduit budgétairement le « en même temps » macroniste. En contenant relativement le déficit, il redonne du pouvoir d’achat aux ménages et prépare des changements majeurs pour l’Etat à l’image de l’introduction du budget vert. D’aucuns diront que ce n’est pas assez (dans la réduction des déficits), d’autres diront que c’est trop (de sérieux budgétaire compte-tenu des faibles taux d’intérêt). Comme l’a souligné le Haut Conseil des Finances Publiques, la France est relativement hors de ses objectifs pour autant elle se devait de répondre aux mouvements sociaux de l’année passée. Si le budget 2020 a été contraint par tous ces enjeux conjoncturels, le budget 2021 pourrait amener ces nouvelles réponses structurelles.

Nathan Granier