Edouard Philippe à Matignon : quel est son bilan économique ?

« Macron ? Il est moins libéral que moins moi ». Au moment de qualifier la position économique d’Edouard Philippe, celui-ci s’inscrit dans cette lignée d’énarques plutôt au centre-droit, soucieux du sérieux budgétaire, défenseurs du laissez-faire économique et pourtant pragmatiques, surtout en période de crise. Les uns diront que son libéralisme est de pacotille, les autres diront que ses politiques tuent les services publics, chacun verra midi à sa porte. Dans son discours de politique générale en 2017, Edouard Philippe ne trompe pas en citant les mots de Chaban-Delmas (discours de politique générale de 1969) : « De cette société bloquée, je retiens trois éléments essentiels : la fragilité de notre économie, le fonctionnement souvent défectueux de l’Etat, enfin l’archaïsme et le conservatisme de nos structures sociales. ». En amateur des plans en trois parties, le néo-Premier Ministre s’inscrit dans un triptyque marqueur de l’élection d’Emmanuel Macron alors : la confiance, le courage et l’esprit de conquête. Sur le plan économique, plusieurs priorités qui vont guider ses trois années à Matignon peuvent être identifiées : réforme du modèle social, rééquilibrage des comptes budgétaires, développement de l’attractivité économique ou encore les grandes transitions (écologie, logement, agriculture…).

Faire le « bilan » d’un Premier Ministre peut sembler certes paradoxal, et « en même temps » d’une logique implacable. A l’heure de la présidentialisation du régime, le Premier Ministre revêt de plus en plus cette fonction de collaborateur, simple exécutant du programme présidentiel, ce qu’Edouard Philippe a été à de maintes égards. Comme le rappellent les articles 20 et 21 de la Constitution de la Vème République toutefois, le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation et c’est le Premier Ministre qui en dirige l’action. Philippe a revendiqué le rôle du « chef d’orchestre » : « je ne me prends pas pour le compositeur, ni pour le premier soliste, et pas davantage pour le percussionniste au fond de la salle ». S’interroger sur son bilan, c’est aussi interroger les arbitrages qui ont été les siens, les orientations qu’il a souhaité prendre ou ne pas prendre, et en questionner d’autant plus la pertinence, l’efficacité, ou du moins les conséquences. Certes Edouard Philippe n’est ni le Président de la République, ni le Ministre de l’Economie ou des Comptes Publics, mais par son rôle, il agit pleinement sur les grands tournants et les décide. Les historiens ne se gêneront d’ailleurs pas pour dresser ce bilan dans tous les domaines, qu’il soit économique ou non, comme ils ont pu le faire avec Raymond Barre, Pierre Mauroy, Jacques Chirac ou encore Lionel Jospin. Edouard Philippe à Matignon : quel est donc son bilan économique ? Décryptage.

Les grands axes de politique économique

La volonté d’Edouard Philippe à son arrivée à Matignon était de stabiliser les comptes publics, tout en réduisant la pression fiscale. En d’autres termes, il s’agissait de réduire l’imposition principalement sur les investissements, tout en améliorant la gestion de la dépense publique. « Les contribuables ne seront pas la variable d’ajustement du budget » développe-t-il dans son discours de politique générale en 2017. D’autre part, les politiques publiques s’inscrivent dans une « modernisation » de l’Etat avec des réformes importantes, dans le secteur de la santé ou dans les transports par exemple, la simplification de la technocratie, et des éléments plus structurels comme le prélèvement à la source. Edouard Philippe parle en 2017 déjà de réformer le modèle social « pour qu’il crée des protections vraiment efficaces au lieu de les garantir seulement sur le papier. Pour qu’il accompagne celui qui veut prendre un risque, au lieu d’être seulement tourné vers celui qui est déjà installé ». Cette volonté de réforme va marquer véritablement ses deux premières années à Matignon, interrompue de plein fouet par la crise des gilets jaunes. Celle-ci constitue une première rupture, avant celle plus grande encore de la crise du COVID-19.

Pour ces premiers mois à Matignon, Philippe prend ses marques comme la nouvelle majorité présidentielle. Le Budget 2018 introduit les premiers choix économiques : la baisse progressive du taux d’impôt sur les sociétés, l’introduction du jour de carence, la transformation de l’ISF (Impôt sur la Fortune immobilière) en IFI (Impôt sur la fortune immobilière), la baisse progressive de la taxe pour 80% des ménages avant sa suppression, le prélèvement forfaitaire unique (dit aussi flat tax), la réforme de l’APL, ou encore la suppression du régime des indépendants (RSI). Ces premières réformes visent à favoriser la compétitivité française et renforcer l’investissement. Elles soulèvent pour autant la difficulté majeure du « en même temps » exécutif : son aspect redistributif. La réduction des APL passe notamment très mal, même si la baisse progressive de la taxe d’habitation puis sa suppression s’inscrivait dans une réduction d’inégalité. Le premier gros chantier d’Edouard Philippe arrive en février 2018 lorsqu’il annonce l’adoption par ordonnances « avant l’été » d’une vaste réforme de la SNCF. Malgré une mobilisation très forte et inédite depuis quasiment trente ans, la loi est promulguée le 27 juin : transformation de la SNCF en société anonyme et fin du statut de cheminot pour les nouveaux embauchés.

En 2019, le budget poursuit peu ou prou le mêmes objectifs que celui de 2018, avec néanmoins une inflexion assez forte en faveur de la fiscalité des ménages. Avec la baisse de la taxe d’habitation et surtout la suppression des cotisations sociales sur les salaires, accompagnée de la flat tax, l’arbitrage est favorable aux ménages, malgré la hausse de la contribution sociale généralisée (CSG). Avec la poursuite de la baisse de l’impôt sur les sociétés (IS) et la flat tax, le gouvernement corrobore une politique de soutien aux entreprises. La suppression de microtaxes, s’inscrit dans une volonté d’alléger les éléments technocratiques. Néanmoins c’est la hausse des taxes sur l’énergie, notamment sur les carburants, qui met le feu aux poudres, et provoque la crise des gilets jaunes. Edouard Philippe est alors à son niveau de popularité le plus bas, quasiment à égalité avec le Président de la République. Contraignant le gouvernement à des ajustements budgétaires importantes, les gilets jaunes ne vont pas interrompre les réformes. En 2019, Edouard Philippe s’impose davantage et plusieurs réformes importantes sont menées : la loi PACTE, les ordonnances travail (réforme du dialogue social au sein de l’entreprise), la réforme de l’assurance chômage ainsi que celle des retraites.

Encore tumultueuse, la réforme des retraites est le dernier marqueur de trois années réformistes (assurance chômage, prélèvement à la source, réforme des retraites, loi Travail, réforme de la SNCF, etc.). Comme le suggère la vieille métaphore, un gouvernement ne vaut guère mieux qu’un cycliste, s’il n’avance pas, il tombe. Le dernier budget (2020) d’Edouard Philippe se veut en équilibre, avec la suppression de la taxe d’habitation et les promesses ouvertes aux précédemment mouvements sociaux. Les grèves de la SNCF seront le dernier tumulte avant l’arrivée du Covid-19.

Une construction par les crises : les gilets jaunes avant le COVID-19

Au total, Edouard Philippe aura occupé Matignon pendant trois ans, un mois et dix-huit jours, soit 1 144 jours. Plus de 1 000 jours qui furent longs parfois tant ces trois ans ont été parsemés de conflits, d’oppositions et de débats houleux. A la sortie de ce triennat, les commentateurs s’accordent à dire qu’Edouard Philippe n’a pas vécu « l’enfer » de Matignon. La réalité est plus en fait complexe que les derniers sondages ne le laissent présager. Dès le début du quinquennat macroniste, Philippe se place en bon soldat qui va conduire avec efficacité et les réformes. Dans un premier temps, la réforme du Code du travail et dans une moindre mesure celle de la SNCF, s’inscrivent dans une application assez logique du programme présidentiel. Avec la réforme du Code du travail, plusieurs mesures promises sont mises en place comme le plafonnement des indemnités prud’homales fixées par le tribunal en cas de licenciement abusif, la fusion des instances représentatives du personnel (création du CSE) ou encore la mise en place de l’ « accord de compétitivité ». Néanmoins la nature « inégalitaire » ou « injuste » de l’action du gouvernement va rapidement naître du timing des réformes. A titre symbolique, la baisse de 5 euros des APL coïncide pratiquement avec la transformation de l’ISF en IFI sur le devant médiatique.

La détestation qui peu à peu voit le jour se concentre sur le Président. Les petites phrases d’Emmanuel Macron vont remplir le vase, avant que celui-ci finisse par déborder. En juin 2018, Edouard Philippe souhaite incarner la volonté du gouvernement de lutter contre l’insécurité routière. Il signe ainsi un décret pour faire passer la nouvelle vitesse maximale autorisée sur les routes départementales sans séparateur de voies à 80km/h, au lieu de 90km/h. Le projet de loi de finances poursuit également la hausse du prix des carburants. Il n’en fallait guère plus pour embrasser les désormais symboliques « gilets jaunes ». Le 17 novembre 2018, près de 300 000 manifestants entament une longue série de mobilisations, avec début décembre une accentuation de la violence. Le gouvernement est contraint de céder sur la hausse des taxes sur le carburant. A ce moment-là, on peut constater qu’Edouard Philippe est relativement marginalisé. Le Président de la République est pleinement sur le devant de la scène avec le lancement du « Grand débat national ». Ce dernier se doit de répondre presque directement aux critiques qui lui sont adressés, et annonce des mesures importantes pour le pouvoir d’achat. Ardent défenseur de la politique de l’offre, le gouvernement est pour la première fois contraint de changer son fusil d’épaule.

Les crises illustrent tout le paradoxe d’Edouard Philippe. Si celles-ci l’ont parfois affaibli, ou du moins mis en retrait. Il s’est avant tout fait par les crises, et particulièrement celle du Covid-19. Avec les réformes de la SNCF et celle des retraites, il s’est inscrit dans la réforme de l’Etat avec fermeté. Défenseur d’une politique de l’offre, favorable aux entreprises et l’attractivité, et transformateur de certaines structures étatiques jugées anachroniques, il a agi en cohérence avec le programme présidentiel. Avec le Covid-19, il a eu l’occasion de prendre davantage le devant de la scène. Alors que le message présidentiel a semblé parfois imprécis, Edouard Philippe a recadré, reprécisé et sort grand gagnant de cette épisode. Si ces crises sont indispensables dans la compréhension du parcours Philippien, elles n’apportent que peu de précisions sur les réelles réussites ou échecs économiques d’Edouard Philippe. Précisons-les.

Des réussites : attractivité, emploi et préservation des équilibres macroéconomiques

Pour dresser le panorama des réussites, il faut sortir quelque peu des considérations partisanes. En misant principalement sur l’offre et l’attractivité économique, le gouvernement a réussi ce pari, au moins jusqu’à la crise du Covid-19. En 2019, avant la crise, avec 1197 projets annoncés (+17 % par rapport à 2018), la France devançait pour la 1ère fois le Royaume-Uni (1109, +5 %) et l’Allemagne (971, +0%). D’après le travail réalisé par EY, 32 % des dirigeants estimaient que l’attractivité de la France était en amélioration et 50% la voyaient se stabiliser (en février 2020), malgré les remous sociaux de 2018 et 2019. La France conservait la 1ère place européenne pour la production et la R&D, ce grâce aux réformes du marché du travail, la réduction de l’impôt sur les sociétés et des charges sociales, et le maintien d’une politique forte autour de l’innovation. Les nombreux efforts sur la fiscalité (prélèvement forfaitaire unique, transformation de l’ISF en IFI, ou encore baisse progressive de l’IS) ont ainsi renforcé l’attractivité économique de la France et en effet produit des effets du côté de l’offre. D’un point de vue de l’emploi, les gouvernements Philippe ont perpétué l’inversion de la fameuse courbe du chômage. Le succès dans ce domaine paraît mesurable, bien que ces efforts aient été réduits à néant par la crise du Covid-19.

Les chiffres de Pôle Emploi (voir schéma ci-contre) traduisent une tendance à la baisse du nombre de demandeurs d’emploi, déjà amorcée par le précédent quinquennat. Le risque des statistiques offertes par Pôle Emploi reste de masquer un effet d’hystérèse. En d’autres termes, le chômage ne diminuerait pas en raison d’une baisse du nombre de chômeurs, mais en raison d’une baisse de nombre de demandeurs d’emploi. Les statistiques du taux d’emploi et celles du BIT soulignent néanmoins une tendance de fond de reprise de l’emploi. En matière de comparaison internationale, la France est d’ailleurs en 2019 une bonne élève au niveau européen. Comme l’attractivité économique, l’emploi relève davantage d’un succès pour le bilan économique d’Edouard Philippe. Enfin dans le cadre de la politique économique souhaitée par le gouvernement, la préservation des grands équilibres semblait un enjeu primordial. A l’image des autres pays européens, l’inflation est demeuré à des niveaux historiquement bas. Sur le plan de la dette publique, le gouvernement n’a pas réussi à réduire véritablement le poids de la dette publique, même avant la crise du COVID-19. La dette publique a dépassé les 100% du PIB, et ce ratio pourrait atteindre les 120% du PIB d’ici la fin du quinquennat avec la crise. Néanmoins si l’on compare aux précédents gouvernements qui ont fortement augmenté la dette publique, ceux d’Edouard Philippe ont au moins réussi à la stabiliser avant la crise. Il paraît légitime de le mettre à leur crédit.

Des faiblesses : social, écologie et autonomie stratégique de l’Etat

En insistant sur une politique économique de l’offre et favorable à l’attractivité, les gouvernements d’Edouard Philippe se sont détachés des objectifs de lutte contre les inégalités, et de soutien de de la demande. L’introduction des mesures gilets jaunes dans le budget 2020 a été le principal acte du quinquennat en faveur du pouvoir d’achat des ménages, après des mesures très orientés sur la fiscalité du capital. Or d’une certaine façon ce choix de politique économique a sans doute été plus imposé que véritablement décidé, ce qui montre d’autant plus les intentions du quinquennat. D’autre part le gouvernement a concentré ses efforts en faveur de ceux qui travaillent et paient des impôts, très bon signal pour la valeur travail, mais pas forcément le meilleur dans le but précis dans la lutte contre les inégalités, puisque les plus modestes ne sont pas touchés par des efforts budgétaires. Dans son rapport sur le budget 2020, l’OFCE précise : « au total, ce sont près de 70 % des ménages qui bénéficieraient des mesures du budget 2020, les grands gagnants se trouvant au centre de la distribution et les perdants en bas et en haut de celle-ci. Les 15 % de ménages les plus modestes verront en moyenne leur niveau de vie amputé sous l’effet des réformes des allocations logement et chômage. L’effet cumulé des mesures socio-fiscales de 2018 à 2020 reste très fortement marqué par le geste fiscal effectué en direction des ménages les plus aisés en début d’année 2018. » La politique économique d’Edouard Philippe ne devrait pas influer sur la tendance de long terme d’augmentation des inégalités, et cela ne semblait de toute évidence pas être son objectif non plus.

En matière écologique, les gouvernements Philippe ont pris de l’épaisseur au fil des années. Le budget 2021 devrait ainsi pour la première fois inclure des critères verts. De la même manière, pratiquement un tiers du plan de relance est consacré aux investissements écologiques. Donc il faut souligner un mouvement positif. Optant pour une approche libérale de la question écologique, le gouvernement a néanmoins fait peu d’efforts en matière coercitif sur les acteurs privés pour favoriser la transition. « Venu sur le tard » à l’écologie pour reprendre ses propres termes, Edouard Philippe a de surcroît fait face à une forte opposition sur l’une de ses principales mesures à vocation écologique : la taxe carbone. Rendez-vous manqué ou bilan honnête cela peut se discuter, s’il s’agit de massacrer dans les grandes lignes ce bilan sur la question écologique, la lecture du travail des différentes ONG peut être recommandée. Enfin le choix de stabiliser les dépenses publiques et de redonner de l’air à l’économie française s’est faite relativement au détriment de l’autonomie stratégique de l’Etat. Dans une économique aussi centralisée et étatique celle de la France, cette faiblesse peut être vue comme une justesse. Elle pose néanmoins problème sur le plan industriel, et la question des masques l’a indéniablement illustré. Pour corriger le tir, le nouveau gouvernement Castex a fait de la réindustrialisation et des relocalisations un des sujets majeurs du plan de relance. Effet marketing ou intention véritable ? Trop peu, trop tard ?

Pour conclure la politique économique d’Edouard Philippe peut nous illustrer une forme de triangle d’incompatibilités : offre/attractivité, préservation des grands équilibres, social/écologie. En choisissant avec vigueur les deux premiers, l’ex-Premier Ministre a presque délibérément négligé le troisième, même si la crise des gilets jaunes et évidemment celle du Covid-19 l’ont contraint à mettre de l’eau dans son vin, et ce au détriment de la dette publique. En analyste extérieur, il paraît plus intéressant et opportun de souligner ces choix, ces arbitrages, et ces évolutions, que de simplement en dresser un constat manichéen. Edouard Philippe à Matignon : quel est son bilan économique ? Vous avez désormais plus d’éléments pour en juger.

Nathan Granier

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